作者：中國公益研究院
新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這為我國養(yǎng)老服務業(yè)轉型與發(fā)展指明了方向。2018年，在政府和社會力量的共同努力下，中國養(yǎng)老服務業(yè)在養(yǎng)老機構質量監(jiān)管體系建設、養(yǎng)老服務市場開放、高齡津貼等老年人三項補貼覆蓋范圍、醫(yī)養(yǎng)結合、長期護理保險試點拓展、社區(qū)居家服務模式探索、老年人照顧服務體系建設、稅延險試點、老年人優(yōu)待服務水平提升、農(nóng)村敬老院轉型十個方面取得了顯著進展。
全國養(yǎng)老機構服務質量監(jiān)管體系初步成型
2018年，各級民政部門通過建立多部門聯(lián)合檢查機制、完善養(yǎng)老機構服務標準化建設、推廣養(yǎng)老機構管理信息化等方式加強機構服務質量監(jiān)管，為取消許可后養(yǎng)老機構服務質量監(jiān)管打下了堅實的基礎。
2018年的養(yǎng)老院服務質量建設專項行動擴大了參與部門范圍，在2017年民政部、公安部、原國家衛(wèi)生計生委、質檢總局、國家標準委、全國老齡辦六部門參與的基礎上，食品藥品監(jiān)管總局、國家認證認可監(jiān)督管理委員會被首次納入了參與行動部門中，使得2018年專項行動的參與范圍更廣、針對性更強。同時，2018年的養(yǎng)老機構服務質量大檢查亦延續(xù)了2017年的檢查內容，但對養(yǎng)老機構安全與服務質量建設提出了新的要求：一是開展“回頭看”行動，對整治成果進行再審核與鞏固工作;二是學習貫徹2017年底發(fā)布的國家標準《養(yǎng)老機構服務質量基本規(guī)范》(GB/T 35796-2017)，建立健全養(yǎng)老機構服務質量提升的長效機制;三是加強養(yǎng)老機構人才隊伍建設，在滿足《指南》中有關養(yǎng)老機構人才隊伍建設要求的基礎上，各級民政部門應組織開展養(yǎng)老機構從業(yè)人員培訓，提升從業(yè)人員技能水平、增強法規(guī)意識;四是加強農(nóng)村敬老院改造提升工作，促進農(nóng)村養(yǎng)老機構管理規(guī)范化與服務標準化;五是加強養(yǎng)老機構信息管理，各級民政部門應利用養(yǎng)老機構業(yè)務管理直報系統(tǒng)收集養(yǎng)老機構信息、開展信息質量抽查。
2013年民政部發(fā)布的《養(yǎng)老機構管理辦法》(民政部第49號)第二十九條規(guī)定：“民政部門應當建立養(yǎng)老機構評估制度，定期對養(yǎng)老機構的人員、設施、服務、管理、信譽等情況進行綜合評價”。此后，各地紛紛開展養(yǎng)老機構標準化建設行動。截至2018年12月15日，全國各地已出臺的與養(yǎng)老機構相關的地方標準共計八十八個，其中與養(yǎng)老機構服務質量建設相關的有五十八個，與養(yǎng)老機構安全建設相關的有六個。地方標準的出臺使得各地在對養(yǎng)老機構服務質量監(jiān)管時能夠有章可循，同時使得各級民政部門對養(yǎng)老機構的評價更加體系化、規(guī)范化。
對養(yǎng)老機構服務質量的監(jiān)管不能僅局限于臨時性的檢查或過程性的要求，同時還應考察、分析養(yǎng)老機構服務質量的結果性指標。2017年，由民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司委托民政部社會福利中心開發(fā)的國家養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)正式上線運行。該系統(tǒng)由養(yǎng)老服務信息數(shù)據(jù)指標體系、全國養(yǎng)老機構數(shù)據(jù)直報系統(tǒng)及基本信息數(shù)據(jù)庫、養(yǎng)老機構管理信息系統(tǒng)、社會養(yǎng)老服務發(fā)展監(jiān)測指標系統(tǒng)、養(yǎng)老服務機構人才培訓管理系統(tǒng)組成，是各級民政部門管理、監(jiān)測養(yǎng)老機構運行情況與服務質量的信息化工具。系統(tǒng)上線后，民政部門在收集、整理系統(tǒng)數(shù)據(jù)的基礎上，可以及時掌握包括服務人員數(shù)量、入住率、壓瘡發(fā)生率等能夠影響或體現(xiàn)養(yǎng)老機構服務質量的結果性指標，增強質量監(jiān)管環(huán)節(jié)的完整性、時效性。
養(yǎng)老服務市場持續(xù)開放
社會資本成為重要參與力量
2018年，各地深入貫徹《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》(國辦發(fā)〔2016〕91號)、《關于加快推進養(yǎng)老服務業(yè)放管服改革的通知》(民發(fā)〔2017〕25號)等國家文件，已有二十八個省份明確提出要積極引導社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，并通過降低準入等措施充分發(fā)揮其主體參與作用。此外，在12月29日新修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》(中華人民共和國主席令第24號)中，養(yǎng)老機構設立許可正式取消，今后，設立公益性和經(jīng)營性的養(yǎng)老機構在相關部門登記和備案后，可自行開展服務活動。
目前，社會資本正在成為全國養(yǎng)老服務市場的重要參與力量。以工商注冊的民辦養(yǎng)老機構為例，2015年~2017年間，全國該類機構占全部養(yǎng)老機構比例的年均增幅達到36.36%，北京、遼寧、吉林、上海、重慶、湖南、廣西、貴州、云南、甘肅十省份甚至在連續(xù)兩年間實現(xiàn)注冊數(shù)量至少翻倍的增長。而且，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前已有北京、沈陽、廣州等地出臺專項規(guī)定，明確要給予社會力量建設或運營管理的營利性養(yǎng)老機構同等的運營補貼政策。另外，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，2018年全國已有萬科、遠洋、保利、中海等四十余家上市房地產(chǎn)企業(yè)進入養(yǎng)老服務市場，進一步凸顯了房企在布局行業(yè)發(fā)展中的強勢地位;而且，同仁堂、光正集團、康芝藥業(yè)、通化金馬等醫(yī)藥企業(yè)也在今年開始精細布局。
高齡老人津貼等三項補貼政策
進入全面落實階段
2018年，全國高齡津貼、服務補貼、護理補貼等三項政策全面推進，讓經(jīng)濟發(fā)展的成果惠及更多老年人。在2019年全國民政工作視頻會議上，民政部部長黃樹賢表示全國各省均已建立高齡津貼制度，三十個省份建立服務補貼制度，二十九個省份建立護理補貼制度。截至2018年9月，享受高齡津貼、服務補貼和護理補貼的老年人分別達到2680萬、354萬和61萬。
高齡津貼制度拓展到70歲以上老年人的地區(qū)增多。截止到2018年11月，將高齡津貼制度從80歲以上降低到70歲以上的省份有陜西、青海兩省，省級以下有廣州市和東莞市、琿春市、凱里市、青島李滄區(qū)、若羌縣等地。為加強老年人的綜合保障能力，上海、山東兩省統(tǒng)籌合并包括高齡津貼在內的多項老年人補貼，建立新的老年人補貼制度，發(fā)放年齡降到60歲以上。從高齡津貼標準來看，海南三亞市、江西贛州市在100歲以上年齡段發(fā)放標準最高，達1000元/月，寧夏、北京在70-99歲年齡段發(fā)放標準最高，達到500元/月，寧夏在80-89歲年齡段發(fā)放標準最高，城市470元/月、農(nóng)村270元/月。
全國出臺養(yǎng)老服務補貼和護理補貼詳細標準的省份共有二十一個，從補貼標準的范圍來看，定在50元以下的只有1個，50-200元之間的最多，共計十七個，200-500元之間的有12個，500元以上的有北京(重度)、上海(一至四級)、四川(全失能)、青海(重度)4個。
2018年，北京、上海上調了養(yǎng)老服務補貼和護理補貼標準。北京市從不低于150元/月，調整為按照老年人照料的輕中重度等級分別給予100-200元/月、200-400元/月、300-600元/月。上海市由按照老年人照料的輕中重度等級分別給予每月300元、400元、500元，提高到低保老年人每月500元、700元、750元、低收入老年人每月300元、500元、600元。
醫(yī)養(yǎng)結合政策體系不斷完善
各地服務能力不斷增強
2018年，醫(yī)養(yǎng)結合政策體系建設取得新進展。從2015年國務院辦公廳轉發(fā)衛(wèi)生計生委等部門《關于推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合指導意見的通知》開始，《“十三五”健康老齡化規(guī)劃》提出積極推動醫(yī)養(yǎng)結合服務，建立健全醫(yī)療衛(wèi)生機構與養(yǎng)老機構合作機制，鼓勵多種形式的簽約服務、協(xié)議合作;原衛(wèi)生計生委和民政部聯(lián)合印發(fā)《關于做好醫(yī)養(yǎng)結合服務機構許可工作的通知》，不允許互為前置審批，打造無障礙審批環(huán)，還印發(fā)《關于養(yǎng)老機構內部設置醫(yī)療機構取消行政審批實行備案管理的通知》，對于養(yǎng)老機構內部設置的診所、衛(wèi)生所(室)、醫(yī)務室、護理站，取消行政審批，實行備案管理;原國家衛(wèi)計委印發(fā)《關于深化“放管服”改革激發(fā)醫(yī)療領域投資活力的通知》，加快推進醫(yī)療領域“放管服”改革，進一步促進醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展。2018年出臺的《關于進一步改革完善醫(yī)療機構、醫(yī)師審批工作的通知》，明確提出二級及以下醫(yī)療機構取消設置審批，實現(xiàn)設置審批與執(zhí)業(yè)登記“兩證合一”，進一步簡化了醫(yī)療機構審批流程，積極引導社會力量進入醫(yī)養(yǎng)結合領域。同年9月，國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，提出要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，建立具有綜合服務功能、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老機構，醫(yī)養(yǎng)結合政策體系頂層設計不斷完善。
全國各地政府部門也高度重視，積極推動醫(yī)養(yǎng)結合各項工作開展，全國三十個省份已出臺了省級醫(yī)養(yǎng)結合實施意見。北京、天津、河北、浙江、江西等十一個省份出臺了醫(yī)養(yǎng)結合工作重點任務分工方案;安徽、河北、青海、吉林、上海、江蘇等十二個省份建立了醫(yī)養(yǎng)結合工作部門聯(lián)席會議制度，強化部門間協(xié)作配合;北京、河南、遼寧、海南、云南等十七個省份在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮醫(yī)養(yǎng)結合機構發(fā)展需要。2018年，山東省人民政府辦公廳印發(fā)了《山東省創(chuàng)建全國醫(yī)養(yǎng)結合示范省工作方案的通知》，確定濟南等六個市為全省醫(yī)養(yǎng)結合示范先行市，還發(fā)布了《全省醫(yī)養(yǎng)結合示范先行市、縣(市、區(qū))工作指南(試行)》，積極開展醫(yī)養(yǎng)結合示范建設;安徽省衛(wèi)生計生委遴選出了第一批省級醫(yī)養(yǎng)結合綜合示范區(qū)(基地、園區(qū)、項目、中心);河南、浙江出臺了《醫(yī)養(yǎng)結合機構基本服務規(guī)范》，各地醫(yī)養(yǎng)結合服務能力不斷增強。
長期護理保險制度
由國家試點向省級試點拓展
2018年，山東、吉林、江蘇、新疆、安徽五個省份開始在全省范圍內試點探索長期護理保險制度。其中，山東在這一年里表現(xiàn)突出，全省共有青島、東營、濰坊、日照、聊城、煙臺、濟寧、濱州、淄博、泰安十個地級市通過失能等級評估、資金籌集模式建設、護理標準內容、護理服務機構試點等方式進行了長期護理保險實質性啟動，為下一階段全省范圍制度建設提供了經(jīng)驗、打下了基礎。此外，江蘇(常州市)、新疆(昌吉市)、吉林(長春市、吉林市、松原市等)、安徽(安慶市)、上海全市也在這一年里通過類似方式開始實質性探索。這些進展表明，全國范圍內的長期護理保險制度建設正從國家試點向省級試點拓展。
南京等地創(chuàng)新居家社區(qū)養(yǎng)老服務工作模式
多地建立服務清單制度
居家社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點推行已過兩年，良好的政策延續(xù)性及可操作性保障了試點工作穩(wěn)步推進。截至2018年12月，中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點共三批九十個城市，已完成前兩批五十四個試點的考核，其中獲評優(yōu)秀的有南京、廣州等十三個試點。它們作為中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務試點的優(yōu)秀代表，在多項工作上推行了出色的解決方案，其中南京重點開發(fā)家庭功能，形成“家屬照料”“家庭床位”模式;廣州打造老年人關愛服務體系，建立助餐配餐服務網(wǎng)絡;蘇州運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，制定“虛擬養(yǎng)老院”服務標準等，其工作經(jīng)驗值得借鑒。
社區(qū)居家養(yǎng)老服務清單制度作為社區(qū)居家養(yǎng)老工作的一項重要內容，多個地區(qū)已推行實施。服務清單制度一是明確了社區(qū)居家服務項目，二是通過出臺項目指導價、明確服務主體方式，規(guī)范市場行為。通過對比北京市、長沙市、黑龍江省等地出臺的居家養(yǎng)老服務清單發(fā)現(xiàn)，除涵蓋為居家生活的老年人提供助餐、助潔、助醫(yī)、助康、助浴、助購、助行等生活服務外，三地均注重老年人的精神慰藉、心理疏導和法律援助服務，反映出政府在關心老年人的生理健康的需求基礎上，也注重滿足老年人的精神需求及保障老年人合法權益。此外，值得注意的是，部分地區(qū)在基礎項目上提出了較靈活的特色服務，滿足老人生活中的多樣化需求。例如北京市將適老型用品、特色食品、無公害蔬果等物品的團購服務，為老年人組織生日會、鵲橋會服務，著眼老年人個體差異的膳食指導服務等，納入“其它特色服務”之中;黑龍江省將有償回收舊衣物、舊家電，24小時送藥服務和居家老人、醫(yī)院老人陪護服務納入“特色服務”。北京市為便于各區(qū)指導養(yǎng)老服務驛站制定服務項目價格，將東城區(qū)、西城區(qū)、豐臺區(qū)為托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體的居家老年人需求排前30位的生活照料服務、助餐服務、助潔服務、助浴服務、助醫(yī)服務、助行服務、健康管理服務、康復護理服務等部分服務項目及參考價格匯集整理，以便各區(qū)參考。
老年人照顧服務體系建設
開始在全國范圍內啟動
2018年，北京、天津、河北、山西、遼寧、江蘇、浙江、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、云南、陜西、甘肅、青海十六個省份發(fā)布老年人照顧服務項目建設專項文件，貫徹落實《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》(國辦發(fā)〔2017〕52號)文件。從這些省份規(guī)定細則和黑龍江、江西、安徽、山東、廣東五個省份在2017年的政策實施效果，以及上海等地在老年人事業(yè)發(fā)展水平方面的進展來看，截至目前，以養(yǎng)老保障、居家養(yǎng)老服務、機構養(yǎng)老服務、農(nóng)村養(yǎng)老服務、老年優(yōu)待、老年權益維護、老年宜居環(huán)境建設、醫(yī)養(yǎng)結合、老年教育事業(yè)發(fā)展、養(yǎng)老人才隊伍建設、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展、老年人精神關愛等內容為主體的老年人照顧服務體系建設已經(jīng)開始在全國范圍內啟動。
“稅延險”試點工作在三地啟動
2018年5月1日起，我國在上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)實施個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點工作，試點期限暫定一年。“稅延險”成功落地是我國建設養(yǎng)老保險體系的重大進展，有望為個人提供除基礎養(yǎng)老金以外更多的養(yǎng)老保障。
個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險是由保險公司承保的一種商業(yè)養(yǎng)老年金保險，主要面向繳納個人所得稅的社會公眾，公眾投保該商業(yè)養(yǎng)老年金保險，繳納的保險費允許稅前列支，養(yǎng)老金積累階段免稅，領取養(yǎng)老金時再相應繳納。據(jù)上海市人社局數(shù)據(jù)推算，以2017年度上海市職工平均工資7132元計算，實行個人稅延養(yǎng)老保險試點后，如購買稅延險可減少繳納個稅35.3元，降幅26.43%。按30周歲起繳納、60周歲一次性領取養(yǎng)老金計算，并采用4.5%作為賬戶累積利率，對養(yǎng)老金收入按照7.5%一次性繳稅?？梢运愠?，職工月收入為7132元，30年共可少繳稅1.54萬元，每月可領取養(yǎng)老金1627元。若職工月收入為16666.67元及以上，30年共可少繳稅9萬元，每月可領養(yǎng)老金3803元，稅延險對中高收入人群更具吸引力。
2019年1月7日，銀保監(jiān)會公布了第四批經(jīng)營個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險業(yè)務的保險公司名單，目前獲準經(jīng)營稅延險的公司共計二十家，分別為：光大永明人壽、中國人壽、太平洋人壽、平安養(yǎng)老、新華人壽、太平養(yǎng)老、太平人壽、泰康養(yǎng)老、泰康人壽、陽光人壽、中信保誠、中意人壽、英大人壽、人保壽險、民生人壽、工銀安盛人壽、東吳人壽、建信人壽、恒安標準人壽、交銀康聯(lián)人壽。據(jù)相關研究測算，稅延養(yǎng)老險樂觀情景下可帶來1650億元保費增量，即便在較悲觀的情景下仍然能帶來1180億左右的保費收入。如果再考慮人均收入增長、個稅改革帶來稅基增加和居民養(yǎng)老消費態(tài)度轉變等重要的影響因素，個稅遞延將有望為行業(yè)帶來超過2000億元的保費增量。
老年人優(yōu)待服務水平在七大領域持續(xù)提升
2018年，隨著各地政府貫徹《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》(國辦發(fā)〔2017〕52號)的力度不斷加強，全國老年人優(yōu)待服務水平開始得到持續(xù)提升，并在福利補貼、租房落戶、衛(wèi)生保健、交通出行、商業(yè)服務、文體休閑、維權服務等七大領域亮點頻出。其中，福利補貼方面的突出進展是高齡津貼制度已經(jīng)在全國所有省份建立;租房落戶方面的突出進展是天津、重慶、甘肅、青海四個省份明確出臺60歲以上老人隨子女落戶的詳細規(guī)定;衛(wèi)生保健方面的突出進展是天津開始明確規(guī)定要對符合條件的低收入老年人進行全額城鄉(xiāng)醫(yī)保補貼;交通出行方面的突出進展是天津、遼寧、黑龍江、浙江、安徽、江西、湖北七個省份明確加強重點場所的無障礙建設，部分地區(qū)，如黑龍江等，甚至要求“制定老年人公共交通便利出行服務清單”;商業(yè)服務方面的突出進展是黑龍江明確提出要保障老年人在房屋權屬變更過程中的所有權益;文體休閑方面的突出進展是天津、河北、安徽、江西、廣西、甘肅、青海七個省份出臺詳細規(guī)定，要求加快老年教育課程研發(fā)，推動“終身教育”在老年群體中的普及;維權服務方面的突出進展是浙江明確對70周歲及以上老年人不設法律援助事項范圍限制。
農(nóng)村敬老院在運營方式
功能定位等方面逐漸實現(xiàn)轉型
嚴峻的人口老齡化形勢以及年輕勞動力向城市的大量轉移，使得農(nóng)村養(yǎng)老問題愈發(fā)凸顯。截止到2017年底，全國農(nóng)村養(yǎng)老服務機構共15006個，床位數(shù)176.7萬張，收住101.3萬人。農(nóng)村敬老院作為農(nóng)村養(yǎng)老服務的主要載體，亟需實現(xiàn)轉型升級，適應社會化發(fā)展需要。
廣東省推動敬老院在運營方式上，由公辦公營為主向多種運營模式相結合轉型。2018年，廣東全面推廣縣級區(qū)域統(tǒng)籌打包改革模式,將轄區(qū)內區(qū)域性敬老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、公辦養(yǎng)老機構等供養(yǎng)機構,統(tǒng)籌打包成為一個整體項目,通過公開招標的方式確定運營方,統(tǒng)一運營管理。利用每張床位1萬元的政府資金撬動5萬元社會資金投入,統(tǒng)籌推進全省特困供養(yǎng)機構管理體制改革,至今已有十七個縣(市、區(qū))納入了第二批改革試點范圍。到現(xiàn)在廣東全省共計引入了近2億元社會資本,對42個特困供養(yǎng)機構、3985張床位進行了升級改造,使機構院內面貌、護理服務水平得到了煥然一新的變化。
江蘇省南通市推進敬老院在功能定位上，由集中供養(yǎng)五保老年人場所逐步向農(nóng)村機構養(yǎng)老的主要平臺和社區(qū)養(yǎng)老服務的重要載體轉型。2018年，全市92家農(nóng)村敬老院已全部增掛“區(qū)域性養(yǎng)老服務中心”牌子，在滿足轄區(qū)五保老人需求的前提下，向周邊有服務需求的社會老人提供托養(yǎng)寄養(yǎng)、日間照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等多種服務，逐步將農(nóng)村敬老院轉型升級為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心。
重慶市大足區(qū)推動敬老院在服務功能上，由提供日常生活照料為主逐步向提供醫(yī)療、康復、護理、心理慰藉等多層次服務轉型。2018年，重慶市大足區(qū)郵亭鎮(zhèn)敬老院與鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院合作，衛(wèi)生院在敬老院設立門診部。平時老人得病可到門診部看病拿藥，老人有急癥，還可以通過“綠色通道”直接住院。同時，醫(yī)療機構還定期安排醫(yī)護人員上門對養(yǎng)老機構開展健康教育講座，進行常規(guī)健康體檢，指導康復治療等。
本文作者：柴宇陽、馮劍、張睿穎、李瀟、唐正
養(yǎng)老研究中心
